quinta-feira, 18 de abril de 2013

PLANOS DE CARGOS, CARREIRA E REMUNERAÇÃO MUNICIPAIS DEVEM ACOMPANHAR AS MUDANÇAS NA LEI


         
Por:Ludimar Rafanhim

    A contar do ano de 1998, podemos dizer que ocorreram  três grandes e importantes  mudanças no regime previdenciário dos servidores públicos brasileiros levadas a cabo pela Emenda Constitucional 20 de 1998, Emenda Constitucional 41, de 31 de dezembro de 2003, Emenda Constitucional 47/2005, Lei Federal  11301/2006 e Emenda Constitucional 70, de  29 de março de 2012.
    As emendas constitucionais 20 e 41 suprimiram muitos direitos dos servidores públicos e criaram restrições à integralidade das aposentadorias, bem como a paridade com servidores ativos, instituíram contribuição previdenciária para os servidores aposentados, a possibilidade de fundos complementares de previdência com estabelecimento de teto  a ser pago por regimes próprios,  vinculação de idade e tempo de contribuição para concessão de aposentadorias.
   
Todas as questões, embora muitas ainda sequer tenham sido plenamente  compreendidas pela maioria dos servidores públicos, têm sido objeto de reflexões por entes públicos, servidores e entidade sindicais, mas uma  questão da qual não tem se falado é objeto da análise que aqui se apresenta. Refere-se a um ponto da Emenda 41 e sua relação com a elaboração de planos de carreiras dos servidores públicos, qual seja,  o cálculo da aposentadoria pela média aritmética das 80% maiores remunerações, não podendo o benefício ter valor superior à última remuneração.
    A essa regra estão submetidos  todos os servidores que ingressaram no serviço público a partir do dia 1 de janeiro de 2004, dos que se aposentarem  por idade, na compulsória, pela regra de transição do pedágio ou, mesmo tendo ingressado no serviço público até 31 de dezembro de 2003, no momento da aposentadoria não tenham 20 anos de serviço público, 10 na carreira e 5 no cargo.
    Todos os mencionados servidores se aposentarão pela média aritmética das 80% maiores remunerações, e isso nos leva à cuidadosa reflexão sobre os planos de cargos carreiras e vencimentos dos servidores públicos, importante instrumento de gestão e valorização dos mesmos.    
    A elaboração de planos de carreiras dos servidores públicos tem previsão constitucional, conforme se verifica a seguir, a partir do artigo 39 da Carta.

  Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
  § 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
      I -  a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
      II -  os requisitos para a investidura;
      III -  as peculiaridades dos cargos.
O artigo 39  da Constituição Federal aplica-se a todos os servidores públicos civis, mas outros artigos e leis esparsas cuidaram de grupos específicos de servidores.
    O artigo 67 da Lei Federal 9394/1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação, com fulcro no  inciso V do artigo 206 da Constituição Federal, tratou do plano de carreiras dos profissionais da educação como instrumento de valorização profissional.

Art. 67 Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público:
I - ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos;
II - aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim;
III - piso salarial profissional;
IV - progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, ou na avaliação do desempenho;

    Se a LDB tratou do plano de carreiras dos profissionais da Educação, a Lei Federal 8142/1990, em seu artigo 4º, disse que os servidores públicos da saúde também precisam ter um plano  de cargos, carreiras e vencimentos próprio.

  Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:
        VI - Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua implantação.
    A partir das citadas previsões constitucionais e legais, municípios, estados e a União organizaram planos de carreiras para seus servidores, com estrutura muito parecida nos diferentes entes públicos.
    Os planos de carreira, em regra, são formados por  capítulos de princípios, conceitos, instrumentos de movimentação na carreira, mecanismos de implantação do novo plano, tabela de vencimentos e disposições gerais.
    Em regra, os crescimentos na carreira contemplam tempo de serviço, desempenho e mérito, incluída a titulação superior à exigida para o ingresso no cargo.  
    Na concepção vigente de planos de carreiras eles existem como instrumento de valorização profissional mas também como instrumento de gestão pois por meio dele pode a Administração Pública induzir o servidor  à qualificação que dele se espera para bem prestar o serviço público e manter o servidor constantemente motivado, uma vez que sempre poderá pleitear um melhor posicionamento na tabela de vencimentos com consequente melhor remuneração.
    Com o objetivo de cumprir suas funções precípuas, os planos de carreiras são organizados de maneira que o servidor ganha menos no início da carreira e progressivamente  aumenta sua remuneração para no momento da aposentadoria estar no topo da carreira e desfrutá-la com valores melhores.
    A premissa anterior era totalmente verdadeira até 31 de dezembro de 2003 pois os servidores públicos, em regra, se aposentavam com base na última remuneração, portanto,  chegavam ao final da carreira  e com esse valor se aposentavam.
    A Emenda Constitucional 41, de 31 de dezembro de 2003,  mudou essa lógica e, mesmo o servidor estando no final da carreira, pode se aposentar com valor bem inferior pois a ele se aplicará a média aritmética e não a última remuneração.
    Vejamos como trata da questão o artigo 40 da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional 41.
    "Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17:
§ 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.

§ 17. Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3° serão devidamente atualizados, na forma da lei.

    O artigo 201 da Constituição Federal é o que trata do Regime Geral de Previdência onde todos os benefícios são calculados pela média aritmética das 80% maiores remunerações e aplica-se o Fator Previdenciário.
    É o artigo 1º da Lei Federal 10.887/2004 que regulamentou o cálculo da aposentadoria dos servidores públicos efetivos a partir da Emenda Constitucional 41.
    Art. 1o No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3o do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência.
   
    Posta a questão previdenciária, vejamos com mais precisão a sua repercussão nos planos de carreiras dos servidores públicos.
    Até 31 de dezembro de 2003, o sistema previdenciário respondia plenamente às expectativas dos servidores públicos de fazer  uma carreira e ao final se aposentar com a maior remuneração alcançada. Essa é a lógica que orientou a organização dos planos de carreiras dos diferentes segmentos dos servidores públicos da União, dos estados e municípios.
    O Plano de Carreiras do quadro próprio dos servidores do Estado do Paraná, Lei 13666/2002, por exemplo, tem essa lógica, sendo assim também a Lei Complementar do Estado  do Paraná 103 que instituiu o plano de carreiras do magistério estadual do Paraná  e a Lei Federal 11.091/2005 que instituiu o Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, no âmbito das Instituições Federais de Ensino vinculadas ao Ministério da Educação.
    Partem das mesmas premissas  as leis que instituem planos de carreiras nos demais estados brasileiros e nos mais de  cinco mil e quinhentos municípios.
    É compreensível que assim fossem os planos de carreiras quando a regra geral era da aposentadoria com base na última remuneração e com paridade em relação aos servidores ativos, o que perdurou até a data da promulgação da Emenda Constitucional 41, 31 de dezembro de 2003.
    Para ilustrar  o que até aqui foi dito tomemos o exemplo de dois servidores públicos vinculados a um mesmo plano de carreiras que assegura promoções com ganho de 15% a cada nível, sendo que o plano tem 4 níveis e é possível crescer a cada 5 anos.
    O servidor que ingressou no serviço público  até dia 31 de dezembro de 2003 e no momento  que se aposentar tiver 20 anos de serviço público, 10 anos na carreira e 5 no cargo se aposentará com a integralidade da última remuneração, portanto, não importa se chegou ao final da carreira um mês antes de se aposentar.
    O outro, que ingressou no serviço público a partir de 1 de janeiro de 2004 ou ingressou antes mas não tem os três requisitos anteriormente mencionados, se aposentará com base na média  aritmética  das 80%  maiores remunerações, atualizadas mês a mês, portanto, os ganhos recebidos por curto período de tempo desaparecerão ao ser calculada a média.
    Por todo o exposto até aqui, parece que os planos de carreiras em seu modelo tradicional não mais servem pois eles garantirão o recebimento de valores integrais somente enquanto em atividade, o que leva os servidores a retardarem ao máximo a aposentadoria para melhorar a média e ter um provento melhor, portanto, forma-se uma geração de servidores que está sendo induzida a se aposentar compulsoriamente aos 70 anos de idade.
Deve-se registrar que o retardo das aposentadorias e  o pagamento de valores mais baixos e sem paridade foram os principais objetivos das últimas reformas previdenciárias e, sob essa ótica, os planos de carreiras podem continuar como eram pois induzirão os servidores públicos a não se aposentar, mas dessa forma  os planos de carreiras serão apenas um instrumento de gestão previdenciária e não instrumento de valorização profissional e qualificação do serviço público.
Por tudo pode parecer que não há mais sentido  existirem planos de carreiras para os servidores públicos  pois farão carreira e se aposentarão de forma indigna.
Deve-se discordar dessa  concepção exageradamente pessimista e   mudar a lógica de carreira, superando a ideia de que um servidor público pode começar sua vida funcional ganhando pouco pois ao final terá melhores vencimentos e uma aposentadoria digna.
A nova ordem jurídica previdenciária exige  que os servidores públicos iniciem sua carreira com boa remuneração e que cheguem a posições mais elevadas na carreira ao longo dos  primeiros 20% do tempo da carreira, de forma que contribuam para a previdência sobre esses valores durante o período de 80% da carreira pois sobre esse período será feita a média aritmética.
Os novos planos de carreiras devem criar institutos que acelerem o crescimento durante os primeiros seis ou sete anos, que correspondem a 20% do tempo mínimo de contribuição para adquirir o direito a se aposentar, de forma que estabilizem um valor que será a base da aposentadoria.
Durante o restante da carreira os servidores públicos precisam ter  crescimentos mais freqüentes, mesmo que menores, para acrescentar valores àquele já conquistado no primeiro período pois precisam continuar sendo estimulados a se aperfeiçoarem e prestar  serviço de melhor qualidade.
Para evitar que a nova lógica se constitua em instrumento de acomodação  dos servidores públicos, face à falta de expectativa de carreira, outros instrumentos devem ser utilizados considerando que a remuneração não é o único estímulo ao aperfeiçoamento profissional e boa prestação de serviço.
Para manter o servidor público motivado pode-se investir em sua formação, concessão de licenças para estudos, mudanças de área de atuação, designação para atividades de coordenação, supervisão e direção, criar ambiente adequado de trabalho, valorização dos conhecimentos e outros mais.
Não se está pregando o que poderia ser considerado até enriquecimento ilícito da Administração Pública ao aproveitar conhecimentos e habilidades dos servidores sem possibilitar novos crescimentos na carreira. Ao contrário, defende-se  o aproveitamento do tempo de serviço e novos conhecimentos e habilidades para crescer na carreira mas com plena consciência de que os impactos nos benefícios previdenciários serão menores pois no primeiro período já se atingiu um bom patamar médio para o valor do provento.
Todos os fundamentos e dúvidas aqui colocados destinam-se a abrir um importante debate na Administração Pública pois o mesmo continua  latente, mesmo a Emenda Constitucional 41 completando 10 anos em 2013, e planos de cargos carreiras e vencimentos continuam sendo elaborados como se a regra da integralidade ainda existisse para os novos servidores.

Ludimar Rafanhim, advogado em Curitiba, assessor jurídico de sindicatos de servidores públicos, consultor em Previdência e planos de carreiras de servidores públicos.  Integra a sociedade de advogados Rafanhim Souza e Rosa Advogados Associados.  Mestre em Educação pela UFPR




Um comentário:

  1. olá senhor Rafanhim muito esclarecedor este post, procuro mais informações a este respeito e ainda penso que a elaboração dos Planos de Carreiras Municipais está atribuído a um seleto grupo designado dentro das prefeituras. Sou professora municipal e acredito que sem uma organização sindical séria o servidor sozinho não tem possibilidade de pleitear seus direitos, penso que Planos de Carreira ocultos em gabinete dão margem para benefícios de pequenos grupos. Tenho uma dúvida quanto a esta elaboração de Planos, quem se incumbe dela especificamente e está regulamentada em Lei?

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